Bleibt die Landesregierung tatenlos, wenn es um die nachhaltige Rückgewinnung kommunaler Finanzautonomie in Niedersachsen geht?

Anfrage der Abgeordneten Dieter Möhrmann, Renate Geuter, Heinrich Aller, Markus Brinkmann, Petra Emmerich-Kopatsch, Andrea Schröder-Ehlers und Wiard Siebels (SPD) vom April 2011

Mit Antwort der Landesregierung

Nach der Beantwortung der Großen Anfrage der SPD-Landtagsfraktion zur zunehmenden kommunalen Handlungsunfähigkeit (Drs. 16/3361) erkennen wir kein Konzept der Landesregierung für ei-ne nachhaltige Rückgewinnung kommunaler Finanzautonomie. CDU-Innenminister Schünemann sieht „die Herstellung der Handlungsfähigkeit einer kommunalen Gebietskörperschaft ... zuerst als Aufgabe der Kommune selbst“ an. Seitens des Landes werden der Zukunftsvertrag mit einem Volumen von 35 Millionen Euro aus Landesmitteln und zusätzlich 35 Millionen Euro aus Mitteln des kommunalen Finanzausgleichs bis 2013 sowie Bedarfszuweisungen angeboten.

Angesichts des Volumens der Finanzmisere der kommunalen Familie in Niedersachsen mit einer Verschuldung von rund 7,5 Milliarden Euro, 5,1 Milliarden Euro Liquiditäts- oder Kassenkrediten sowie summierten Haushaltsdefiziten von 1,7 Milliarden Euro und zu erwartendem weiteren An-wachsen der Kostenblöcke Kindertagesstätten, Kinder- und Jugendhilfe, Eingliederungshilfe örtlicher Träger und Hilfe zur Pflege wird deutlich, dass ein „Weiter so“ die Finanzkrise der Kommunen immer weiter verschärft, denn auch die Steuereinnahmeseite der Kommunen ist weitestgehend ausgereizt.

Professor Martin Junkernheinrich und andere Wissenschaftler kommen für die nordrhein-westfälischen Kommunen im Gutachten „Haushaltsausgleich und Schuldenabbau - Konzept zur Rückgewinnung kommunaler Finanzautonomie im Land Nordrhein-Westfalen“ zu dem Ergebnis, dass ohne Gegenmaßnahmen „die Liquiditätskredite … auch in den kommenden Jahren deutlich anwachsen.“ Sie würden von einem strukturellen Defizit getrieben, „das über den Konjunkturzyklus nicht ausgeglichen wird und das unabhängig von Sonder- und Einmaleffekten zustande kommt“. In ihrem Konzept zur Rückgewinnung kommunaler Finanzautonomie im Land Nordrhein-Westfalen schlagen die Wissenschaftler wegen dieses Befundes Maßnahmen für NRW, den Bund und die Kommunen selbst vor, die weit über die in Niedersachsen bisher getroffenen hinausgehen.

Es kommt hinzu, dass die angekündigte Entlastung niedersächsischer Kommunen durch die im SGB II gefundene Lösung der Übernahme der Kosten für die Grundsicherung im Alter, wegen der Regelungen im Quotalen System in Niedersachsen, nach Ansicht vieler Kommunen bei Weitem nicht die Entlastungen im kommunalen Bereich entfalten, über die z. B. von einigen Bundestagsabgeordneten berichtet wurde. Im konkreten Fall des Landkreises Soltau-Fallingbostel werden hier bisher jährlich rund 4,8 Millionen Euro jährlich aufgewendet, durch die Anrechnung im Quotalen System beträgt die tatsächliche Entlastung im kommunalen Haushalt aber nur 0,9 Millionen Euro.

Für die Kommunen in Niedersachsen kommt es deshalb darauf an, mithilfe des Landes und des Bundes zunächst einmal die Liquiditätskredite auf ein vertretbares Maß zurückzuführen und über eine aufgabengerechte finanzielle Mindestausstattung wieder handlungsfähig zu werden. Zusätzlich muss das Land gegenüber dem Bund ein strenges Konnexitätsprinzip für die Kommunen durchsetzen.

Wir fragen die Landesregierung:

1. Wie wird die kommunale Finanzautonomie der niedersächsischen Kommunen im Vergleich zu der der nordrhein-westfälischen beurteilt, und hält die Landesregierung die von Professor Junkernheinrich für NRW vorgeschlagenen Maßnahmen auch für Niedersachsen für geeignet, wenn nein, warum nicht?

2. Mit welchen Maßnahmen will sie in Niedersachsen die in der Vorbemerkung beschriebene befürchtete Entwicklung der NRW-Kommunen bei Nichthandeln in einem mittelfristigen Zeitraum verhindern, und wie können die genannten Ziele, wie aufgabengerechte finanzielle Mindestausstattung und Konnexität gegenüber dem Bund, für die niedersächsischen Kommunen erreicht werden?

3. Wie wird konkret sichergestellt, dass die in der Vorbemerkung geschilderte tatsächlich nur geringe Entlastung der kommunalen Haushalte durch die Wirkung des Quotalen Systems, bei der Grundsicherung im Alter im Sinne des Kompromisses beim SGB II, tatsächlich die kommunalen Haushalte im genannten Volumen von insgesamt.
 

Antwort der Landesregierung

Starke Kommunen sind wichtig für ein starkes Niedersachsen. Und dass dieses so ist, hat die niedersächsische Landesregierung seit Regierungsantritt ständig und erfolgreich unter Beweis gestellt. Keine Landesregierung vorher hat sich sowohl auf Bundesebene wie auch auf Landesebene so nachhaltig und konsequent für die Belange der Niedersächsischen Kommunen eingesetzt wie diese. Dank regelmäßiger Nachfragen der Opposition konnte auf diese Erfolge und an dieser Stelle oft genug hingewiesen werden.

Nicht zuletzt im Rahmen der Beantwortung der Großen Anfrage der SPD-Fraktion (Drs. 16/3361), aber auch im Rahmen der anschließenden Besprechung im März-Plenum hat die Landesregierung in aller Breite und Ausführlichkeit ihre Maßnahmen, Strategien und Konzepte deutlich gemacht.

Deshalb sei hier nochmal ausdrücklich auf die entsprechenden Drucksachen und Protokolle mit den grundsätzlichen Aussagen Bezug genommen. Wer sich aber bei der Betrachtung und Bewertung in allzu vielen kleinen Einzelheiten verstrickt, dem fehlt möglicherweise der Blick für das Wesentliche.

Anknüpfungspunkt der neuerlichen Anfrage ist ein Gutachten von Prof. Dr. Martin Junkernheinrich für das Land Nordrhein-Westfalen. Es handelt sich dabei um ein finanzwissenschaftliches Gutachten der Forschungsgesellschaft für Raumfinanzpolitik (FORA); Kaiserslautern, aus Februar 2011 zur finanziellen Situation der Kommunen in Nordrhein-Westfalen und zu möglichen Konzepten zur Rückgewinnung kommunaler Finanzautonomie.

Nach Auffassung der Gutachter habe der Bund in einem ersten Schritt wegen der ungenügenden Soziallastenfinanzierung zunächst einen Solidarbeitrag von rund 10 Mrd. Euro zu leisten. Daneben seien noch das Land, die Kommunen aber auch die Bürger mit einem eigenen Beitrag gefordert. Je nach Höhe des Bundesanteiles werden dann vier Konsolidierungsmodelle nebeneinander dargestellt.

Aber eines vorneweg: Ob es sinnvoll ist, ein Gutachten als Beleg heranzuziehen, das für ein anderes Bundesland erstellt wurde – und zwar ein Bundesland, das sich in finanzieller, demografischer und organisatorischer Struktur, hinsichtlich der Rechts- sowie tatsächlicher Ausgangslage in erheblichem Maße von Niedersachsen unterscheidet, muss jeder für sich selbst entscheiden. Die Landesregierung jedenfalls wird mit Gutachten, die sie nicht selbst in Auftrag gegeben hat, äußerst zurückhaltend umgehen.

Und noch etwas möchte ich hier festhalten: Während sich die SPD-Fraktion mit einem Gutachten beschäftigt, dessen Vorschläge noch nicht einmal im beauftragenden Bundesland politisch vorentschieden oder gar umgesetzt wurden, haben wir in Niedersachsen schon vor über einem Jahr konkrete Maßnahmen ergriffen. Maßnahmen, die deutlich über die rein monetären Ansätze des Gutachtens hinausgehen. Im Zukunftsvertrag, den wir mit den kommunalen Spitzenverbänden geschlossen haben, verfolgen wir mit einer kritischen Aufgabenkritik, einem Ansatz des Förderns und Forderns sowie einem Programm zu nachhaltigen Entschuldung einen ganzheitlichen Ansatz.

Ich kann mich nicht erinnern, von der SPD-Fraktion bei der Umsetzung dieses ambitionierten Projektes unterstützt worden zu sein.

Wenn Sie sich objektiv die Kernelemente des Gutachtens von Prof. Junkernheinrich anschauen, werden Sie feststellen, dass auch wir die darin vorgeschlagenen Ziele verfolgen. Das Gutachten verlangt den „Ausgleich der gegenwärtig defizitären Haushalte zur Vermeidung neuer Kredite zur Liquiditätssicherung und den Abbau eines wesentlichen Teils der Kredite zur Liquiditätssicherung“.

Die folgenden Punkte habe ich Ihnen zwar in den vergangenen Sitzungen immer wieder erläutert, aber ich erkläre Sie gerne ein weiteres Mal: Zum Ausgleich defizitärer Haushalte haben Minister Bode und ich uns intensiv in die Gemeindefinanzkommission eingebracht. Ich betone noch einmal, dass das Ziel einer Gemeindefinanzreform eine Verbesserung und Verstetigung der kommunalen Einnahmen sein muss. Gleichzeitig hat sich das Land Niedersachsen auch intensiv an der Arbeitsgruppe für den Aufgabenabbau beteiligt.

Übrigens: Die vom Gutachter geforderte höhere Beteiligung des Bundes an den Soziallasten ist auch mit niedersächsischer Unterstützung durch die Übernahme der Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung erreicht worden.

Für den Abbau von Liquiditätskrediten haben wir in Niedersachsen als erste, weit vor der Fertigstellung des angesprochenen Gutachtens von Prof. Junkernheinrich, mit dem Zukunftsvertrag die Initiative ergriffen. Hier bieten wir den Kommunen ganz konkrete Konsolidierungshilfen zum Abbau ihrer Kassenkredite an. Und damit wir derartige Maßnahmen für eine Kommune nicht alle 10 Jahre wiederholen müssen, verknüpfen wir diese Hilfen mit konkreten, vertraglich vereinbarten und von der Kommunalaufsicht zu kontrollierenden Konsolidierungsauflagen.

Sie sehen also, diese Landesregierung redet nicht nur, sie handelt. Natürlich werden wir uns das über 300 Seiten umfassende Gutachten aus Nordrhein-Westfalen genau anschauen und prüfen, ob der eine oder andere Ansatz auch bei uns in Niedersachsen sinnvoll mit umgesetzt werden kann. Tatsächlich sind wir aber schon bedeutend weiter als unsere Nachbarn in Nordrhein-Westfalen.

Zuletzt noch eine Anmerkung zu den von Ihnen genannten Zahlen im Landkreis Soltau-Fallingbostel. Fakt ist bisher: Die Kreise werden durch die Übernahme der Grundsicherung spürbar entlastet. Die von Ihnen zu diesem Zeitpunkt genannten Zahlen sind von hier nicht nachzuvollziehen. Wegen der Komplexität der verschiedenen Ausgabeentwicklungen lassen sich die Entwicklungen im Quotalen System derzeit noch nicht beziffern, zumal die Kommunen die zu Grunde zu legenden Zahlen erst bis zum 30.4. zu liefern haben.

Dies vorausgeschickt, beantworte ich die Anfrage namens der Landesregierung wie folgt:

Zu 1: Der Landesregierung steht es nicht zu, Verhältnisse eines anderen Bundeslandes zu kommentieren. Aufgrund mangelnder Detailkenntnisse der Gegebenheiten vor Ort wäre es auch gar nicht möglich, die kommunale Finanzsituation der Kommunen in Nordrhein-Westfalen zu bewerten. Ein unmittelbarer Vergleich mit der Lage in Niedersachsen ist daher ausgeschlossen. Ein solcher Vergleich würde sich auch aufgrund der bereits in den Vorbemerkungen skizzierten erheblichen rechtlichen und tatsächlichen Unterschiede beider Länder als problematisch darstellen.

Soweit es die Situation in Niedersachsen betrifft, hat die niedersächsische Landesregierung bereits in vorhergehenden Plenarsitzungen erklärt, dass sie die finanzielle Lage der Kommunen durchaus für angespannt hält. In einigen wesentlichen relevanten Kennzahlen bestehen dennoch erhebliche Unterschiede zum Nachbarbundesland.

Die Liquiditätskreditverschuldung, die auch in Niedersachsen nicht beschönigt werden soll, gestaltet sich in Nordrhein-Westfalen noch deutlich problematischer. Während in Niedersachsen in den Jahren 2007 und 2008 zweimal in Folge ein Rückgang dieser Verschuldung erreicht werden konnte, war dies in Nordrhein-Westfalen selbst in diesen beiden sehr guten Jahren nicht annähernd möglich.

In Niedersachsen hatten die Kommunen zum 31.12.2009 eine absolute Liquiditätskreditverschuldung in Höhe von 4,538 Mrd. Euro. In Nordrhein-Westfalen liegt diese Verschuldung schon bei beeindruckenden 17,24 Mrd. Euro. Damit ergibt in Nordrhein-Westfalen eine Pro-Kopf-Verschuldung bei den Kassenkrediten von 965 Euro, in Niedersachsen lediglich von 572 Euro.

Auch beim Finanzierungssaldo weist Nordrhein-Westfalen als erheblich größeres Bundesland regelmäßig deutlich schlechtere Werte auf, als Niedersachsen. Während es beispielsweise den niedersächsischen Kommunen bereits 2006 gelungen war, ein positives Saldo zu erwirtschaften, verzeichneten die kommunalen Gebietskörperschaften in unserem westlichen Nachbarland noch ein deutliches negatives Saldo. Erst 2007 wurde auch in Nordrhein-Westfalen ein positiver Finanzierungssaldo erreicht. Was die Übernahme der Vorschläge aus dem Gutachten betrifft, ist zunächst festzuhalten, dass es sich in erster Linie um eine Situationsbeschreibung und um eine allgemeine Herangehensweise an die dargestellten Probleme und zwar im Land Nordrhein-Westfalen handelt. Niedersachsen hat mit dem Zukunftsvertrag bereits einige dieser allgemeinen Vorschläge konkret umgesetzt, z. B. ein Programm zum Abbau der Liquiditätskredite verbunden mit dem Programm zum Ausgleich gegenwärtig defizitärer Haushalte. Weitere Anregungen aus dem Gutachten müssen genau geprüft und auch auf die Situation in Niedersachsen übertragbar sein. Eine abschließende Aussage ist dazu noch nicht möglich.

Zu 2: Zwischen der Landesregierung und der Arbeitsgemeinschaft der kommunalen Spitzenverbände ist am 17. Dezember 2009 der Zukunftsvertrag abgeschlossen worden. Hier ist vereinbart worden, dass zur Wiederherstellung der finanziellen Leistungsfähigkeit von Kommunen mit besonders strukturellen Problemen ein gemeinsamer Entschuldungsfonds gebildet wird, in dem ab dem Jahr 2012 ein Volumen von bis zu 70 Mio. Euro jährlich zur Verfügung steht. Bezogen auf eine Laufzeit von 20 Jahren sind dies immerhin 1,4 Mrd. Euro.

Liegen die Voraussetzungen des § 14 a des Niedersächsischen Finanzausgleichgesetzes vor, schließt die Landesregierung mit der betroffenen Kommune einen individuellen Vertrag, in dem im Einzelnen die Schritte zur Haushaltskonsolidierung festgelegt werden. Erwartet werden im Vergleich zu vergleichbaren Gemeinden eher unterdurchschnittliches Ausgabe- bzw. überdurchschnittliches Einnahmeverhalten. Die Kommunen entscheiden somit im Rahmen der kommunalen Selbstverwaltung selbst über die zu vereinbarenden Konsolidierungsmaßnahmen. Durch die Entschuldungsverträge kann die finanzielle Leistungsfähigkeit der Kommunen grundsätzlich wiederhergestellt werden.

Bei allen bisher abgeschlossenen Verträgen ist jeweils ein dauerhafter Haushaltsausgleich im Vertragszeitraum vereinbart worden. Mit einem dauerhaften Haushaltsausgleich ist die finanzielle Handlungsfähigkeit gegeben. Das Innenministerium hat mit gut 100 Kommunen in Niedersachsen Gespräche zum Zukunftsvertrag geführt, damit sind – wenn man nur die Ebene der Samtgemeinden, Einheitsgemeinden und Landkreise betrachtet - knapp ein Viertel der Kommunen in Niedersachsen in einer persönlichen Beratung über die Möglichkeiten des Zukunftsvertrages unterrichtet worden.

Bisher hat die aus Vertretern der kommunalen Spitzenverbände und dem Innenministerium paritätisch besetzte „Kommission Entschuldungshilfe“ dem Abschluss von Verträgen in Höhe von gut 85 Millionen Euro zugestimmt. Verträge sind mit der Samtgemeinde Beverstedt, der Stadt Braunlage und der Bergstadt Sankt Andreasberg, der Stadt Bad Gandersheim, der Stadt Langen, den Samtgemeinden Bevensen und Altes Amt Ebstorf, den Samtgemeinden Wrestedt und Bodenteich und der Samtgemeinde Bad Grund unterzeichnet worden. Zahlreiche weitere Fusionsprojekte sind auf sehr gutem Wege und weitere Vertragsunterzeichnungen sind in den kommenden Monaten zu erwarten. Es kann davon ausgegangen werden, dass in diesem Jahr noch einmal über 200 Millionen Euro für Kommunen in Niedersachsen verfügbar gemacht werden können.

Soweit es die Verantwortung des Landes Niedersachsen betrifft, verfügt das Land über ein vor dem Staatsgerichtshof in Bückeburg bewährtes System zur Wahrung der Aufgabengerechtigkeit. Der Staatsgerichtshof hat bestätigt, dass die kommunalen Körperschaften einen Anspruch auf Mindestausstattung im Rahmen der Leistungsfähigkeit des Landes haben. Das wiederholt erläuterte Prinzip der Verteilungssymmetrie zur Festsetzung des Finanzausgleiches ist ein erprobtes und probates Mittel zur gerechten Verteilung der Finanzmittel zwischen dem Land und seinen Kommunen. Auf der Ebene des Bundes setzt sich diese Landesregierung, nicht nur im Rahmen der Gemeindefinanzkommission, für eine Verstetigung und Verbesserung der kommunalen Einnahmen und eine Absenkung der kommunalen Ausgaben ein. Zuletzt konnte hier mit der vollständigen Übernahme der Bundesbeteiligung an der Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung bis zum Jahr 2014 ein großer Erfolg erzielt werden, der die kommunalen Haushalte spürbar entlasten wird.

Die Einführung einer strikten Konnexität zwischen Bund und Kommunen käme nach der Föderalismusreform II einige Jahre zu spät. Aufgaben können zukünftig vom Bund nicht mehr direkt auf die kommunale Ebene übertragen werden. Vielmehr ist es dem Bund nur gestattet, Aufgaben an das Land zu delegieren.

Es obliegt dann dessen Entscheidungsspielraum, die Aufgaben an die kommunale Ebene weiterzugeben. Landesintern wiederum stellt Art. 57 Abs. 4 der Niedersächsischen Verfassung sicher, dass den Kommunen durch Gesetz Aufgaben nur dann übertragen oder zugewiesen werden, wenn gleichzeitig Bestimmungen über die Deckung der Kosten getroffen werden. Für eine bundesrechtliche Konnexitätsregelung besteht demnach kein Bedarf mehr.

Zu 3: Derzeit beteiligt sich der Bund gem. § 46 a SGB XII mit einem prozentualen Anteil an den Nettoausgaben der Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung (Grundsicherung); Datengrundlage sind die Nettoausgaben des Vorvorjahres. Für das Haushaltsjahr 2011 beträgt die Bundesquote 15 % und ab dem Haushaltsjahr 2012 16 %.

Im Rahmen des Vermittlungsverfahrens zum Gesetz zur Ermittlung von Regelbedarfen und zur Änderung des Zweiten und Zwölften Buches Sozialgesetzbuch hat der Bund in einer Protokollerklärung zugesagt, die Bundesbeteiligung an der Grundsicherung in drei Schritten bis zum Jahr 2014 vollständig zu übernehmen. Der Anteil des Bundes soll danach für 2012 45 Prozent, für 2013 75 Prozent und ab 2014 100 Prozent betragen. Eine bundesgesetzliche Regelung steht noch aus.

Der Bund ist dabei im Vermittlungsverfahren bundesweit von folgenden Daten ausgegangen.

Auf der Grundlage der unterstellten Gesamtausgaben der Grundsicherungen des Vorvorjahres wurden für das Jahr 2012 Gesamtausgaben in Höhe von 4.193 Mio. Euro, für 2013 von 4.500 Mio. Euro und für 2014 von 4.812 Mio. Euro unterstellt.

Im Vergleich zur bisher vorgesehenen Bundesbeteiligung von 16 % der Gesamtausgaben erhöht sich der Anteil des Bundes damit schrittweise bis 2014 um 4.042 Mio. Euro. Hierauf nimmt die mündliche Anfrage Bezug.

Für Niedersachsen sind aufgrund des Ergebnisses des Vermittlungsverfahrens folgende Auswirkungen zu erwarten, wobei aktuell für das Jahr 2009 vorliegenden Daten mit einer Steigerungsrate von ca. 7 % pro Jahr fortgeschrieben worden sind:

Danach betragen die geschätzten Gesamtausgaben der Grundsicherung in 2012 460 Mio. Euro, in 2013 494 Mio. Euro und in 2014 528 Mio. Euro. Die landesweite Entlastung liegt in 2012 bei 133 Mio. Euro, in 2013 bei 291 Mio. Euro und in 214 bei 444 Mio. Euro.

In Niedersachsen ist hinsichtlich der finanziellen Auswirkungen der Erhöhung der Bundesbeteiligung an den Leistungen der Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung das Quotale System mit seinen Besonderheiten zu berücksichtigen.

Bei dem Quotalen System handelt es sich um ein Finanzierungssystem, bei dem sich der überörtliche Träger der Sozialhilfe sowie die örtlichen Träger der Sozialhilfe gegenseitig an den Ausgaben der jeweils anderen Seite beteiligen. Dadurch wird bewirkt, dass Ausgaben gemeinsam getragen und von Ausgabeminderungen bzw. Einnahmen gemeinsam profitiert wird.

Die Erstattungen des Bundes für die Kosten der Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung würden von daher nach der Funktionsweise des Quotalen Systems beiden Partnern des Quotalen Systems zu Gute kommen.

Es ist gleichwohl geplant, dass die Entlastung der örtlichen Träger der Sozialhilfe durch die sukzessive Übernahme der Kosten der Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung bis zur Höhe der tatsächlich von diesen zu tragenden Kosten möglichst ungeschmälert erhalten bleiben soll. Diese Position hat das Ministerium für Soziales, Frauen, Familie, Gesundheit und Integration gegenüber den Kommunalen Spitzenverbänden am 30.03.2011 auch bereits schriftlich bestätigt.

Es besteht weiterhin Einvernehmen, dass diese Wirkung durch eine entsprechende Anpassung der Quoten erreicht werden soll. Um Quotenänderungen zu Gunsten der Kommunen auszulösen, bedarf es grundsätzlich eines entsprechenden Antrages der Kommunen.

Um deutlich zu machen, dass das Land entschlossen ist, die Kommunen entsprechend zu entlasten, wurde den Kommunalen Spitzenverbänden gegenüber schriftlich erklärt, dass entsprechende Anträge der Kommunen auf Veränderung der Quoten entbehrlich sind und generell als gestellt gelten.

Weitergehende, konkrete Schritte sind erst möglich, wenn die aktuellen Abrechnungsdaten der Kommunen vorliegen. Der Stichtag für die Vorlage dieser Daten ist der 30.04.2011.