Kleine Anfrage der Abgeordneten Renate Geuter (SPD) vom April 2001

Mit Antwort der Landesregierung

Mit dem Zweiten Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt wurde die Steuerermäßigung nach § 35 a EStG zum 1. April 2003 eingeführt. Seither können Steuerpflichtige einen Teil der Ausgaben für haushaltsnahe Beschäftigungsverhältnisse oder haushaltsnahe Dienstleistungen von ihrer Einkommensteuerschuld abziehen. Damit sollte ein Anreiz für legale Beschäftigungsverhältnisse in Privathaushalten gegeben und sollte die dort vorzufindende Schwarzarbeit bekämpft werden.

Die gesetzliche Regelung des § 35 a EStG ist danach mehrfach modifiziert worden, ab dem Veranlagungszeitraum 2009 sind die Fördersätze vereinheitlicht und die Höchstbeträge noch einmal angehoben worden, im Bereich der Handwerkerleistungen wurde der Höchstbetrag auf 1 200 Euro verdoppelt. Seit ihrer Einführung hat diese Steuerermäßigung eine stetig wachsende Bedeutung erfahren. Für das Jahr 2010 wird mit Mindereinnahmen von 4 Mrd. Euro aus dieser Steuersubvention gerechnet.

In der Gesetzesbegründung hat die Bundesregierung seinerzeit bereits angekündigt, dass zwei Jahre nach Inkrafttreten der Regelung über die verbesserte Absetzbarkeit von Handwerkerleistungen eine Evaluierung dieser Regelung erfolgen solle. Der Bundesrechnungshof hat jetzt überprüft, ob die seinerzeit mit der Steuerermäßigung verfolgten Ziele erreicht wurden und wie die Finanzämter diese Norm angewandt haben. Hierzu führte er Erhebungen beim Bundesfinanzministerium und mehreren Bundesländern durch und sah dabei die Steuererklärungen der Veranlagungszeiträume 2005 bis 2008 ein. Da die Steuerermäßigung für haushaltsnahe Beschäftigungsverhältnisse sowie für Pflege- und Betreuungsleistungen eher selten vorkam, hat der Bundesrechnungshof sie nicht zum Gegenstand seiner Feststellungen gemacht.

In seinem Bericht vom 1. Februar 2011 zu den Steuerermäßigungen für haushaltsnahe Dienstleistungen und Handwerkerleistungen nach § 35 a EStG ist der Bundesrechnungshof zu folgenden Ergebnissen gekommen:

1. Die Steuerermäßigung für haushaltsnahe Dienstleistungen und Handwerkerleistungen hat unvertretbar hohe Mitnahmeeffekte; denn rund 70 % der geprüften Fälle betrafen Steuerermäßigungen für Leistungen von Schornsteinfegern, die der Steuerpflichtige nicht vermeiden kann, oder Arbeiten, die aus Gründen der Betriebssicherheit notwendig sind, wie das Warten von Heizungen und Aufzügen. Fast 30 % der geprüften Fälle von haushaltsnahen Dienstleistungen betrafen Steuerermäßigungen für Hausmeister- und Reinigungsdienste, die in Nebenkostenabrechnungen eines Vermieters oder Verwalters ausgewiesen waren. Diese Leistungen werden ohnehin legal vergeben, weil die Kosten den Mietern oder Miteigentümern nachzuweisen sind.

2. Die Finanzämter gewähren die Steuerermäßigung in 80 bis 90 % aller Fälle ohne jegliche Prüfung der Anspruchsvoraussetzungen. Das in der Steuerverwaltung eingesetzte maschinelle Verfahren entscheidet anhand von Wertgrenzen, ob ein Fall durch Beschäftigte der Finanzämter zu bearbeiten ist. Der Bundesrechnungshof hat in seinen Erhebungen festgestellt, dass in zahlreichen Fällen die Steuerfestsetzungen fehlerhaft waren. Er kommt daher zu dem Ergebnis, dass es nicht sinnvoll ist, bestimmte Dienst- oder Handwerkerleistungen steuerlich zu fördern, wenn Steuerpflichtige diese ohnehin legal durchführen lassen und daher hohe Mitnahmeeffekte verursacht werden. Da die Anspruchsvoraussetzungen der Steuerermäßigung größtenteils nicht überprüft werden und die durchgeführten Überprüfungen vielfach fehlerhaft sind, sind unrechtmäßige Förderungen zwangläufig.

Der Bundesrechnungshof sieht keinerlei Ansatzpunkte, die aufgedeckten Probleme wirkungsvoll und mit vertretbarem Aufwand zu vermeiden, und empfiehlt daher, die Steuerermäßigung auf haushaltsnahe Dienstleistungen und für Handwerkerleistungen abzuschaffen.

Vor diesem Hintergrund frage ich die Landesregierung:

1. Welche Erkenntnisse liegen der Niedersächsischen Landesregierung im Hinblick auf die Inanspruchnahme der Steuerermäßigungen des § 35 a EStG für haushaltsnahe Dienstleistungen und Handwerkerleistungen vor?

2. Teilt die Landesregierung die Auffassung des Bundesrechnungshofes, wonach die Inanspruchnahme der Steuerermäßigung des § 35 a EStG zu unvertretbaren Mitnahmeeffekten führt und, wenn nein, warum nicht?

3. Wie hoch ist der prozentuale Anteil der Prüfung der Steuerermäßigung des § 35 a EStG in Niedersachsen?

4. Welche Wertgrenze ist in Niedersachsen festgelegt, ab der ein Steuerfall auf jeden Fall durch Beschäftigte der Finanzverwaltung zu prüfen ist?

5. Sieht die Landesregierung Möglichkeiten, die festgestellten Mitnahmeeffekte bei der Inanspruchnahme des § 35 a EStG zu vermeiden, und, wenn ja, welche?

6. Teilt die Landesregierung die Einschätzung des Bundesrechnungshofes, wonach es zweifelhaft sei, ob das Ziel der Bekämpfung der Schwarzarbeit sowie der Unterstützung von Handwerk und Mittelstand mit dieser Steuerermäßigung überhaupt erreicht werde, und, wenn nein, warum nicht?

7. Welche Möglichkeiten sieht die Landesregierung, die bei der Überprüfung der Steuerermäßigung für haushaltsnahe Dienstleistungen und Handwerkerleistungen zutage getretenen Mängel wirkungsvoll und nachhaltig abzustellen?

8. Teilt die Landesregierung die Empfehlung des Bundesrechnungshofes, wonach diese Steuervergünstigung sinnvollerweise abgeschafft werden sollte, und, wenn nein, warum nicht?


Antwort des Niedersächsischen Finanzministeriums

Neben dem stetig verfolgten Ziel der Bekämpfung der Schwarzarbeit wurden mit der Steuerermäßigung bei Aufwendungen für die Inanspruchnahme haushaltsnaher Dienstleistungen und Handwerkerleistungen bei ihrer Weiterentwicklung weitere Ziele verbunden. Die letzte größere Ausweitung der Förderung im Rahmen der Umsetzung der Konjunkturpakete der Bundesregierung zum 1. Januar 2009 sollte durch eine stärkere Förderung neue Beschäftigungsmöglichkeiten in privaten Haushalten erleichtern (als Auftraggeber von haushaltsnahen Dienstleistungen einschließlich Pflegeleistungen oder durch unmittelbare Beschäftigungsverhältnisse) und die Auswirkungen der internationalen Finanzkrise auf die Realwirtschaft durch positive Impulse für mehr Beschäftigung in Handwerksbetrieben mildern. Bei einer Beurteilung dieser steuerlichen Förderung ist es daher erforderlich, zwischen den unterschiedlichen gesetzlichen Zielsetzungen und möglichen Schwächen bei der Ausgestaltung der Förderung zu differenzieren und zu gewichten.

Vor der Prüfung durch den Bundesrechnungshof war die steuerliche Förderung haushaltsnaher Dienstleistungen und Handwerkerleistungen bereits Gegenstand einer ersten Evaluierung der Steuervergünstigungsvorschrift. In der im Herbst 2009 veröffentlichten Studie im Auftrag des Bundesfinanzministeriums (Fifo, Copenhagen Economics, ZEW: Evaluierung von Steuervergünstigungen; Köln, Copenhagen, Mannheim, 2009) wird u. a. auch ausgeführt, dass bereits die Einführung der Steuerermäßigung im Jahr 2003 im Bereich der haushaltsnahen Beschäftigungsverhältnisse zu spürbaren Effekten geführt habe. Die Beschäftigung in privaten Haushalten sei insgesamt angestiegen, gleichzeitig sei die Schattenwirtschaft im Bereich der haushaltsnahen Dienstleistungen stetig gesunken. Auch die zum 1. Januar 2006 eingeführte Steuerermäßigung für Handwerkerleistungen habe in einer ersten Betrachtung positive Beschäftigungswirkungen erkennen lassen und einen Beitrag zu einer Verminderung der Schattenwirtschaft im Handwerk geleistet.

Für das Jahr 2011 hat das Bundesfinanzministerium eine aktuelle Evaluierung der steuerlichen Förderung haushaltsnaher Dienstleistungen und Handwerkerleistungen angekündigt. Eine abschließende Beurteilung des erst Anfang Februar 2011 vorgelegten Berichts des Bundesrechnungshofs wird von der Landesregierung daher unter Einbeziehung des Ergebnisses dieser neuen Evaluierung vorgenommen werden. Dabei sind - insbesondere bei möglichen Anpassungen der Prüfungsqualität im Rahmen des maschinellen Risikomanagements sowie etwaiger Änderungen zur Verminderung von Mitnahmeeffekten - auch Abstimmungen mit den anderen Ländern erforderlich.

Dies vorausgeschickt, beantworte ich die Kleine Anfrage im Namen der Landesregierung wie folgt:

Zu 1:
Seit Einführung der Vorschrift des § 35 a EStG wurde die Steuerermäßigung für haushaltsnahe Dienstleistungen und Handwerkerleistungen von den Steuerbürgern mit einer steigenden Tendenz in Anspruch genommen. Während die steuerliche Förderung im Jahr 2006 in Niedersachsen etwa in 15,7 % der Steuerfälle berücksichtigt wurde, stieg dieser Anteil im letzten vollständig erledigten Veranlagungszeitraum 2008 auf rund 28,5 % der Steuerfälle an.

Zu 2:
Die Landesregierung teilt nicht die Auffassung, dass die vom Bundesrechnungshof aufgezeigten Mitnahmeeffekte unvertretbar sind. Bei allen Steuervergünstigungen kommt es in gewissem Umfang zu sogenannten Mitnahmeeffekten, also beispielsweise zu einer steuerlichen Förderung von Aufwendungen für Maßnahmen, die auch ohne Förderung ausgeführt worden wären. Zur Umsetzung gesamtwirtschaftlicher Ziele kann es jedoch darauf ankommen, gesetzgeberische Impulse zu geben, die dazu führen, dass einerseits bestimmte Maßnahmen zeitlich vorgezogen und andererseits im Rahmen der legalen Auftragsvergabe und nicht durch Schwarzarbeit ausgeführt werden. Die von der früheren großen Koalition beschlossene Ausweitung der Steuerermäßigung hat nach allgemeiner Wahrnehmung zu einer Stabilität der Beschäftigungsverhältnisse in Handwerksbetrieben und damit zu einer Überwindung der negativen Auswirkungen der internationalen Finanzmarktkrise beigetragen. Die aufgezeigten Mitnahmeeffekte werden von der Landesregierung daher - im Verhältnis zu den vorgenannten positiven Wirkungen der Vorschrift im Ganzen - nicht als unangemessen beurteilt.

Zu 3:
Die Höhe des prozentualen Anteils der Prüfung der Steuerermäßigung des § 35 a EStG in Niedersachsen ist nicht ermittelbar.

Zu 4:
Die Prüffälle werden auf Grundlage der gleichlautenden Erlasse der obersten Finanzbehörden der Länder zur Arbeitsweise in den Veranlagungsstellen der Finanzämter vom 19. November 1996 (BStBl. 1996 I S. 1391) maschinell ausgewählt und Prüfungsschwerpunkte auf Finanzamts- und Landesebene festgelegt. Die Prüffälle und Prüfungsschwerpunkte werden nicht veröffentlicht, um die Prüfungstätigkeit der Finanzämter nicht berechenbar zu machen. Eine Bekanntgabe würde dem Sinn und Zweck der Regelung und damit dem Grundsatz der Gleichmäßigkeit der Besteuerung widersprechen.

Zu 5:
Mitnahmeeffekte, die jeder Steuervergünstigung immanent sind, könnten nur durch eine gesetzliche Einschränkung der Fördertatbestände vermindert werden. Die Landesregierung sieht keinen Grund, die steuerliche Förderung haushaltsnaher Dienstleistungen und Handwerkerleistungen vor einer abschließenden Beurteilung des Berichts des Bundesrechnungshofs unter Einbeziehung des Ergebnisses der von der Bundesregierung zugesagten Evaluation einzuschränken.

Zu 6:
Auf die in den Vorbemerkungen erläuterte, noch nicht abgeschlossene Beurteilung der Landesregierung und die Beantwortung zu Frage 2 wird verwiesen.

Zu 7:
Hierzu wird auf die unter Nr. 6 des Berichts des Bundesrechnungshofs vom 1. Februar 2011 abgegebene Stellungnahme des Bundesfinanzministeriums zu den organisatorischen Möglichkeiten einer Prüfung der Anspruchsvoraussetzungen hingewiesen. Auch in Niedersachsen werden die maschinellen und personellen Prüfungsmaßnahmen nach Risikogesichtspunkten der zugrunde liegenden Steuersachverhalte arbeitsökonomisch abgewogen.

Zu 8:
Die Landesregierung hält - gesamtwirtschaftlich betrachtet - die Regelung des § 35 a EStG, mit der auch Handwerkerleistungen steuerlich gefördert werden, für eine sinnvolle Maßnahme zur Eindämmung der Schwarzarbeit und zur Stabilisierung der Arbeitsplätze im Handwerk. Insbesondere mit der Verdoppelung des Höchstbetrags der steuerlichen Förderung für die handwerklichen Leistungen auf 1 200 Euro im Rahmen der Konjunkturpakete der Bundesregierung wurden beschäftigungspolitische Impulse für das Handwerk gesetzt. Gerade in der Zeit der Wirtschaftskrise traten die positiven Effekte dieser Stärkung und Stabilisierung der Auftragslage hervor und haben Deutschland vor eine Abwärtsspirale, wie sie andere EU-Staaten erlitten haben, bewahrt.