Kommunalaufsicht schränkt Inanspruchnahme der Rücklage ein – Werden dadurch sparsam und zurückhaltend wirtschaftende Kommunen benachteiligt?

Anfrage der Abgeordneten Renate Geuter und Sabine Tippelt (SPD) vom Mai 2011

Mit Antwort der Landesregierung

Die Haushaltswirtschaft der niedersächsischen Kommunen erfolgt auf der Grundlage der Regelungen der Verordnung über die Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplanes sowie die Abwicklung der Kassengeschäfte der Gemeinden auf der Grundlage der kommunalen Doppik (Gemeindehaushalts- und Kassenverordnung – GemHKVO).

Das kommunale Haushaltswesen bezeichnet in § 59 Nr. 42 GemHKVO als Rücklagen die in der Nettoposition gesetzlich oder freiwillig für bestimmte Zwecke separierten Überschüsse aus der Ergebnisrechnung zur Zukunftssicherung. Nach den entsprechenden kommunalrechtlichen Vorschriften bilden Gemeinden Rücklagen aus Überschüssen des ordentlichen Ergebnisses und des außerordentlichen Ergebnisses. Weitere zweckgebundene Rücklagen sind zulässig. Der Gesetzgeber hat keine abschließende Aufzählung der Rücklagen geliefert und es den Kommunen überlassen, auch freiwillig Rücklagen zu bilden.

Entsteht im Jahresabschluss ein Fehlbetrag beim ordentlichen oder außerordentlichen Ergebnis, so kann dieser nach § 24 Abs. 1 bzw. abs. 3 GemHKVO gedeckt werden. Gemeinden in Niedersachsen, die ihre gebildeten Rücklagen weder zum Ausgleich eines bereits entstandenen Fehlbetrages noch zur Deckung zu erwartender Fehlbedarfe benötigen, haben in den vergangenen Jahren ihre Rücklagen sowohl zur Finanzierung von kommunalen Investitionen als auch zur Finanzierung von kommunalen Sanierungsmaßnahmen haushaltsmäßig wieder aktiviert. Sie konnten so auf eine Aufnahme von Krediten (einschl. Liquiditätskrediten) verzichten. Das hat gerade kleineren Kommunen eine flexible sparsame Haushaltswirtschaft ermöglicht.

In den letzten Monaten gibt es seitens der Kommunalaufsicht die Vorgabe an die Kommunen,

Rücklagen, die nicht zur Abdeckung von Fehlbeträgen benötigt werden, ausschließlich für Investitionsmaßnahmen einzusetzen, auch wenn diese in absehbarer Zeit nicht beabsichtigt sind.

Vor diesem Hintergrund fragen wir die Landesregierung:

1. Teilt die Landesregierung die Auffassung der Kommunalaufsicht, dass Rücklagen auf keinen Fall für die Finanzierung von Sanierungsmaßnahmen eingesetzt werden dürfen, selbst dann nicht, wenn sie weder für die Ausgleich von Fehlbeträgen noch für Investitionsmaßnahmen benötigt werden?

2. Hält es die Landesregierung für gerechtfertigt, dass Kommunen für die Finanzierung von Sanierungsmaßnahmen eher auf Liquiditätskredite zurückzugreifen haben, selbst dann, wenn Rücklagen zur Verfügung stehen?

3. Welche rechtlichen Möglichkeiten sieht die Landesregierung, Rücklagen auch für die Finanzierung von Sanierungsmaßnahmen einzusetzen, weil gerade kleinere Kommunen aufwendigere Sanierungsmaßnahmen nicht aus einem laufenden Haushalt begleichen können.


Antwort der Landesregierung

Im Neuen Kommunalen Rechnungswesen (NKR) sind Rücklagen gem. § 59 Nr. 42 GemHKVO in der Nettoposition gesetzlich oder freiwillig für bestimmte Zwecke separierte Überschüsse aus der Ergebnisrechnung zur Zukunftssicherung der Kommune. Nach § 95 NGO sind Rücklagen aus den Überschüssen des ordentlichen und außerordentlichen Ergebnisses zu bilden.

Neben den Überschussrücklagen ist gem. § 95 Abs. 1 S. 2 NGO die Bildung von weiteren Rücklagen zulässig. Dies können z. B. Bewertungsrücklagen nach § 59 Nr. 12 GemHKVO oder Rücklagen für den Nachweis der Mittel von rechtlich unselbständigen Stiftungen sein. Die Kommunen haben aber auch die Möglichkeit, Rücklagen für andere Zwecke (z. B. Bau eines Hallenbades, Renovierung des Rathauses) zu bilden.

Anders als in der früheren Kameralistik stellen Rücklagen im NKR nicht mehr zwingend angesammelte Geldbeträge und damit Liquidität auf einem Bank- oder Kassenkonto dar. Bei den Rücklagen handelt es sich lediglich um eine buchhalterische Größe auf der Passivseite der Bilanz. Sie sind ein Teil der Differenz zwischen Vermögen und Schulden und können auch durch zahlungsunwirksame Vorgänge entstehen. Rücklagen machen deutlich, dass für den vorgesehenen Zweck Vermögenspotential zur Verfügung steht.

Im Rahmen dieser gesetzlichen Vorgaben stehen die Rücklagen auch im Fokus der jeweils zuständigen Kommunalaufsichtsbehörde, insbesondere bei Haushaltsgenehmigungsverfahren. Dabei zeigen sich vielfältige Fallkonstellationen, in denen die Kommunalaufsicht nicht nur ihrer expliziten Funktion als Rechtsaufsicht sondern auch ihrer beratenden Rolle gerecht wird. Eine Einschränkung der kommunalen Haushaltsführung bzw. Benachteiligung sparsamer Kommunen ist weder aus der derzeitigen Rechtslage erkennbar noch aus der Praxis der Kommunalaufsicht bekannt.

Vielmehr wird durch die hohe Flexibilität, welche sich aus den verschiedenen Möglichkeiten der Rücklagenbildung ergibt, die Eigenverantwortung der Kommunen und damit die kommunale Selbstverwaltung gestärkt.

Zur Klarstellung ist noch darauf hinzuweisen, dass es sich bei Sanierungsmaßnahmen durchaus auch um Investitionen handeln kann.

Dies vorausgeschickt, beantworte ich die Mündliche Anfrage namens der Landesregierung wie folgt:

Zu 1. Überschussrücklagen nach § 95 Abs. 1 S. 1 NGO können gem. § 82 Abs. 5 NGO ausschließlich zum Ausgleich von vergangenen oder zukünftigen Haushaltsfehlbeträgen verwendet werden. Fehlbeträge entstehen, wenn die Aufwendungen eines Haushaltsjahres die Erträge übersteigen. Aufwendungen können u. a. durch Abschreibungen von Vermögensgegenständen in Folge von Investitionen oder durch direkte Aufwendungen wie Sanierungsmaßnahmen nicht investiver Art entstehen.

Wenn von der Kommune in der Vergangenheit weitere Rücklagen gebildet wurden, sind diese entsprechend ihrer Zweckbindung zu verwenden. Eine solche Zweckbindung können Sanierungsmaßnahmen sein.

Zu 2. Eine Kommune darf nur dann Liquiditätskredite aufnehmen, wenn keine ausreichend freien Finanzmittel für die notwendigen Auszahlungen zur Verfügung stehen. Eine Aufnahme von Liquiditätskrediten ist immer nachrangig (§94 Abs. 1 S. 1 NGO). Die Steuerung der Zahlungsfähigkeit der Kommune erfolgt gem. § 22 GemHKVO durch eine Liquiditätsplanung, die auf der Finanzrechnung basiert. Die Inanspruchnahme von Rücklagen hat hierauf nicht unbedingt einen Einfluss, da den Rücklagen nicht zwingend liquide Mittel in gleicher Höhe gegenüber stehen müssen (s. Vorbemerkungen). Die Fragestellung verkennt allerdings, dass es sich bei Sanierungen eben auch um investive Maßnahmen handeln kann. Das entscheidet sich nach dem Einzelfall. Daher sind zur Finanzierung solcher Maßnahmen ggf. Investitionskredite erforderlich. Bei der dafür notwendigen Genehmigung nach § 92 Abs. 2 NGO gilt dann wieder der Nachrangigkeitsgrundsatz von Krediten gem. § 83 Abs. 3 NGO, d. h. eine andere Finanzierung darf nicht möglich oder müsste wirtschaftlich unzweckmäßig sein.

Zu 3. Die Kommune entscheidet im Rahmen der kommunalen Selbstverwaltung und ihrer Finanzhoheit selbst über die Bildung von Rücklagen und die Festlegung der Zweckbindung (siehe auch Frage 1).