"Girokonto für Jedermann"

Auszug aus einem Referat, das Renate Geuter im Rahmen des Studiengangs „Soziale Arbeit“ an der Hochschule Hannover Ende April 2012 gehalten hat.

Das Girokonto ist heute Voraussetzung für die Teilhabe am gesellschaftlichen Leben und am modernen Wirtschaftsleben. Bürgerinnen und Bürger ohne Girokonto sind von wichtigen Funktionen der Teilhabe am gesellschaftlichen Leben, am Wirtschaftsleben und vielfach auch am Arbeitsleben ausgeschlossen. Sowohl auf dem Wohnungsmarkt als auch auf dem Arbeitsmarkt schafft Kontolosigkeit erhebliche Nachteile, die vor allem arbeitslosen Menschen die Reintegration in das Arbeitsleben deutlich erschweren.

Am 25.04.2012 fand im Deutschen Bundestag eine öffentliche Anhörung zum Thema „Rechtsanspruch auf ein Girokonto für jedermann“ statt. Grundlage dieser Anhörung war

  • der Bericht der Bundesregierung zur Umsetzung der Empfehlung des Zentralen Kreditausschusses zum Girokonto für jedermann (Drucksache 17/8312) vom 27.12.2011
  • der Antrag der Fraktion der SPD: Recht auf ein Guthabenkonto einführen – Kontopfändungsschutz sichern“ (Drucksache 17/7823) vom 22.11.2011
  • der Antrag der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen: Verbraucherrecht auf Basisgirokonto für jedermann gesetzlich verankern“ (Drucksache 17/7954)
  • der Antrag der Fraktion die Linke „Verbraucherrecht auf ein kostenloses Girokonto für alle gesetzlich verankern“ (Drucksache 17/8141) vom 13.12.2011

Der oben genannte Bericht der Bundesregierung ist bereits der 6. Bericht zu diesem Thema – schon im Jahre 1995 empfahlen die Spitzenverbände der deutschen Kreditwirtschaft ihren Mitgliedern, jedem Verbraucher auf Wunsch ein Guthabenkonto zur Verfügung zu stellen. Ein solches Konto soll zumindest die Entgegennahme von Gutschriften, Bareinzahlungen und -auszahlungen sowie die Teilnahme am Überweisungsverkehr ermöglichen – diese Empfehlung ist abgeleitet aus der Gemeinwohlverpflichtung des Eigentums. Ab 2002 besteht die Verpflichtung, alle zwei Jahre über die Umsetzung der Empfehlung zu berichten, um die Notwendigkeit einer gesetzlichen Regelung prüfen zu können.

Ergänzend wurde im Jahre 2006 ein gemeinsames Maßnahmenpaket zwischen Kreditwirtschaft und Staat vereinbart: Die Kreditinstitute sollen die bisherige Empfehlung zu einer rechtlich verbindlichen Selbstverpflichtung gegenüber den Kunden weiterentwickeln und die Entscheidungen ihrer jeweiligen Schlichtungsstellen als bindend akzeptieren. Der Gesetzgeber reformiert im Gegenzug den Kontopfändungsschutz, weil der bürokratische Aufwand bei Kontopfändungen die Institute häufig zu Kontokündigungen veranlasste. Als Ergebnis wurde mit dem Gesetz zur Reform des Kontopfändungsschutzes 2009 zum 01.07.2010 ein neues Pfändungsschutzkonto eingeführt.

Die Bundesregierung kommt in ihrem Bericht Ende 2001 zu Recht zu der Schlussfolgerung, dass Kontolosigkeit ein ernstes Problem darstellt. Dieses Problem trifft vor allem arbeitslose Schuldnerinnen und Schuldner. Die Daten der Bundesagentur für Arbeit zur Barauszahlung nach § 42 SGB II machen ein Problemfeld sichtbar, das im Zusammenhang mit den Berichten der Schuldner- und Verbraucherberatungen strukturelle Teilhabeprobleme armer Menschen erkennen lässt (Aktuell berichtet die Bundesagentur für Arbeit von jährlich 2 Millionen sogenannten Zahlungsanweisungen, die statt der Überweisung der Transferleistungen auf ein Konto erfolgen. Dadurch entstehen jährlich zusätzliche Kosten von 17 Millionen Euro, die Leistungsempfänger allein haben davon 14 Millionen getragen. Gerade diejenigen, die finanziell schlechter gestellt sind, haben zusätzlich 2,10 Euro pro Anweisung zu zahlen, beim Eintauschen gegen Bargeld entstehen weitere Kosten von 3,50 bis 7,50 Euro/je nach Höhe).

Es ist auch inkonsequent, wenn in der Rechtspolitik (privates Insolvenzrecht) durch Restschuldbefreiung verschuldete Menschen wieder in das Wirtschaftsleben integriert werden sollen, wenn gleichzeitig diesen Schuldnern durch Kontolosigkeit die angestrebte Integration verwehrt, zumindest aber nachhaltig erschwert wird.

In ihrem jetzigen Bericht kommt die Bundesregierung aktuell zu der Einschätzung: Die Kreditwirtschaft hat bisher keine in den Berichten von 2006 und 2008 genannten Empfehlungen aus dem gemeinsamen Maßnahmenpaket von Staat und Wirtschaft umgesetzt (damit ist sich die Kreditwirtschaft treu geblieben).

Fazit: Es reicht also nicht aus die Kreditwirtschaft zu bitten, sie möge endlich eine effektive Selbstverpflichtung aussprechen – es sind endlich andere Lösungswege zu diskutieren und einzuschlagen, so z.B. durch Kontrahierung.

Der Staat kann Anbieter zwingen, Leistungen für jeden bereitzustellen. Die Idee hinter diesem sogenannten Kontrahierungszwang ist die Daseinsvorsorge. Der Bürger soll mit allem versorgt werden, was er braucht. Jeder hat prinzipiell ein Recht auf Strom, Wasser und Gas. Die Post muss Briefe überall zustellen, die Bahn jeden befördern. In neun Bundesländern (nicht in Niedersachsen!) müssen Sparkassen bereits jedem ein Girokonto auf Guthabenbasis anbieten. Durch das Girokonto soll eine weitgehende Teilhabe am Privatrechtsverkehr sichergestellt werden. Der Zugang zu Infrastruktureinrichtungen ist ein wichtiges Rechtsgut, auch ein Girokonto ist eine elementare Infrastruktureinrichtung (so ist z.B. in Niedersachsen die Zulassung eines Kraftfahrzeuges nicht möglich ohne eine Einzugsermächtigung).

Die Banken versuchen auch weiterhin den Kontrahierungszwang mit aller Kraft zu verhindern. „…es sei der Kreditwirtschaft schon ohne Gesetz ein besonderes Anliegen, grundsätzlich jedem Antragsteller, der ein Konto wünscht und bislang nicht über ein solches verfügt, ein Girokonto einzurichten…“ so der Zentralverband der Deutschen Kreditwirtschaft in der Anhörung. Wenn das tatsächlich so wäre, könnten die Banken ja dem Kontrahierungszwang gelassen entgegentreten.

Die Banken weigern sich auch bisher hartnäckig, Zahlen zur Verfügung zu stellen, mit denen das Ausmaß der Kontolosigkeit präzise zu erfassen ist. Das Bundesfinanzministerium vermutet, dass sich das Problem mindestens im sechsstelligen Bereich bewegt, eine aktuelle Erhebung der EU kommt auf eine Zahl von 670.000 Betroffenen.

Der Bericht der Bundesregierung bleibt hinsichtlich eigener Lösungsvorschläge sehr vage. Der Vorschlag, die Institute zu verpflichten, abgewiesene Kunden über das Ergebnis des Schlichtungsverfahrens zu informieren reicht – so zeigen es die Erfahrungen der Schuldnerberatungen -nicht aus. Da die Bundesregierung selbst in ihrem Bericht darauf hinweist, dass die europäische Kommission den Bedarf für eine europäische Regelung noch nicht hinreichend dargelegt hat, ist es auch inkonsequent, wenn sie gleichzeitig vorschlägt, auf eine europaweite Regelung zu warten. Der Bundestag muss sein eigenes Recht auf Gesetzgebung wahrnehmen.

Teilweise positiv ist die Entwicklung beim sogenannten P-Konto (Pfändungsschutzkonto). Dem Kontoinhaber steht das Recht zu, das bisherige Girokonto als P-Konto zu führen. Damit konnte ein Teil der Probleme bei der Kontolosigkeit gelöst werden, weil die bisherige Blockade des Kontos durch eine Kontopfändung jetzt relativ kurzfristig und mit geringem Aufwand gelöst werden kann. Ein früher oft genutzter Grund zur Kündigung des Girokontos ist damit entfallen, nach dem Bericht der Bundesregierung ist die Zahl der Kontokündigungen aufgrund von Kontopfändungen seit 2010 auch deutlich zurückgegangen. Diese Regelung bewirkt aber unmittelbar nichts für den Personenkreis, der aktuell gar kein Girokonto hat.
Es gibt allerdings auch Fehlentwicklungen beim sogenannten P-Konto. Es war seinerzeit Intention des Gesetzgebers, dass der Umwandlungsanspruch der Kontoinhaber nicht mit zusätzlichen Kosten verbunden werden darf (es handelt sich ja um finanziell nicht besonders gut gestellte Menschen). Der Zugang zum geschützten Existenzminimum darf nicht von der Zahlung eines Entgeltes abhängig gemacht werden, daher sollte die Preisgestaltung das für ein allgemeines Gehaltskonto Übliche nicht übersteigen.

Tatsächlich hat sich aber nur ein Teil der Kreditwirtschaft diese Hinweise zu eigen gemacht. Viele haben versucht, durch Einschränkungen bei Nutzungsfunktionen (z.B. keine EC-Karte, kein Online-Banking) und durch Gebührenerhöhungen, die gerade für den Kreis der besonders armen Schuldner einschneidend sind, den Zugang zum P-Konto und dessen Nutzung deutlich zu erschweren. Dort, wo es dabei zu Klagen gekommen ist, ist die Rechtsprechung der Oberlandesgerichte eindeutig im Sinne der betroffenen Bankkunden. Das zeigt, dass bei klaren gesetzlichen Regelungen auch Gerichte zügig für Klarheit sorgen können.

Es hat sich gezeigt, dass von dem Personenkreis, der über kein Girokonto verfügt bzw. der auf ein Pfändungsschutzkonto angewiesen ist, lediglich etwas mehr als 10 % der Betroffenen eine Schuldnerberatungsstelle aufsuchen. Bei den bekannten Wartezeiten der Schuldnerberatungsstellen wird deutlich, dass hier eine bessere Ausstattung und finanzielle Unterstützung erforderlich ist.

Die Mehrheit der Experten in der Bundestagsanhörung am 25.04.2012 unterstützte die Forderung nach einer gesetzlichen Verpflichtung der Kreditinstitute (und zwar aller), endlich jedermann auf Wunsch ein Guthabenkonto zur Verfügung zu stellen, und zwar nicht nur Schuldner- und Verbraucherberatung, sondern auch die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (Bafin) und die Bundesagentur für Arbeit. Einige Wissenschaftlicher hielten diesen Weg nicht nur für verfassungsrechtlich zulässig, sondern sogar für verfassungsrechtlich geboten!

Der zu Beginn aufgeführte Antrag der SPD-Bundestagsfraktion enthält demgemäß auch folgende Forderungen:

  • Die Bundesregierung soll einen Gesetzentwurf vorlegen, der alle Kreditinstitute verpflichtet kontolosen Kunden auf Antrag ein Girokonto auf Guthabenbasis einzurichten, sofern dies im Einzelfall nicht unzumutbar ist. Das Konto soll die üblichen Basisfunktionen bieten. Das Guthabenkonto ist zu angemessenen Kosten zur Verfügung zu stellen, zur Vermeidung prohibitiver Preise ist ein Entgeltrahmen festzulegen. Die Ablehnung eines Antrages auf Eröffnung eines Girokontos auf Guthabenbasis ist schriftlich zu begründen. Die Bundesregierung muss sicherstellen, dass die aus der gesetzlichen Verpflichtung resultierenden Lasten angemessen auf alle Institutsgruppen verteilt werden.
  • Die Bundesregierung hat gegenüber den Kreditinstituten unverzüglich sicherzustellen, dass Pfändungsschutz-Konten den im normalen bargeldlosen Zahlungsverkehr notwendigen Leistungsumfang bieten und ihre Kosten die Kosten für übliche Gehaltskonten nicht übersteigen.
  • Die Bundesregierung soll sich gegenüber den Landesregierungen für einen Ausbau der Schuldnerberatung einzusetzen, um dem steigenden Bedarf an qualifizierter Beratung (auch bei der Einrichtung von P-Konten) Rechnung zu tragen.
  • Sie soll sich im Interesse der Verbraucherinnen und Verbraucher auf Ebene der Europäischen Union für die verpflichtende Einführung eines Guthabenkontos in allen Mitgliedsstaaten einsetzen.